來源：中國新聞周刊
較大區(qū)域的第一強(qiáng)區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整，已按下暫停鍵多年。新區(qū)獲批但最近，中西部情況發(fā)生變化。第一強(qiáng)區(qū)
最近，新區(qū)獲批重慶官方宣布了經(jīng)黨中央、中西部國務(wù)院批復(fù)的第一強(qiáng)區(qū)重大行政區(qū)劃調(diào)整：依托兩江新區(qū)國家級新區(qū)，撤銷江北區(qū)、新區(qū)獲批渝北區(qū)，中西部設(shè)立兩江新區(qū)，第一強(qiáng)區(qū)新設(shè)立的新區(qū)獲批兩江新區(qū)管轄原江北區(qū)全境、原渝北區(qū)（不含北部五鎮(zhèn)）以及從北碚區(qū)劃入的中西部部分街道與鎮(zhèn)。
兩江新區(qū)是第一強(qiáng)區(qū)我國第三個、內(nèi)陸第一個國家級開發(fā)開放新區(qū)，新區(qū)獲批于2010年6月18日掛牌，中西部而新設(shè)立的兩江新區(qū)，則是一個行政區(qū)。
在重慶之前，上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)均從功能區(qū)轉(zhuǎn)變到了行政區(qū)。而重慶之外，類似兩江新區(qū)這種功能區(qū)在全國很多城市存在，比如長沙的湘江新區(qū)、南京的江北新區(qū)、成都的天府新區(qū)等。此次重慶兩江新區(qū)作為行政區(qū)而設(shè)立，釋放出哪些信號？有業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，在重慶兩江新區(qū)轉(zhuǎn)設(shè)中，其“問題導(dǎo)向”改革路徑，如解決空間碎片化、產(chǎn)業(yè)協(xié)同低效等，對其他城市而言，是一種可復(fù)制性經(jīng)驗(yàn)。
功能區(qū)到行政區(qū)
要理解重慶此次的動作，需厘清功能區(qū)與行政區(qū)之間的異同。
據(jù)了解，原本的兩江新區(qū)功能區(qū)批復(fù)區(qū)域?yàn)殚L江以北、嘉陵江以東，包括江北區(qū)、北碚區(qū)、渝北區(qū)3個行政區(qū)部分區(qū)域，面積1200平方公里、常住人口333萬人，其中直管區(qū)面積638平方公里、常住人口108萬人。
在此次調(diào)整后，兩江新區(qū)從功能區(qū)調(diào)整為行政區(qū)，管轄范圍基本覆蓋了之前的批復(fù)區(qū)域，且有所擴(kuò)大。兩江新區(qū)轄31個街道、11個鎮(zhèn)，面積約1360平方公里、人口約352萬。
國家發(fā)展改革委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員金田林告訴中國新聞周刊，功能區(qū)和行政區(qū)二者在定位和職能上存在差異。功能區(qū)（如國家級新區(qū)等）通常以經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)集聚為核心使命，實(shí)行靈活高效的管理體制；行政區(qū)則承擔(dān)全面的經(jīng)濟(jì)社會管理職能，包括公共服務(wù)、民生保障、社會治理等，體系更為完整,更強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展。
中國商業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)會副會長宋向清表示，功能區(qū)（如國家級新區(qū)）往往是為特定經(jīng)濟(jì)目標(biāo)設(shè)立的政策試驗(yàn)田，具有“政策飛地”屬性。在空間范圍方面，功能區(qū)多為跨行政區(qū)的碎片化區(qū)域，如兩江新區(qū)原覆蓋江北區(qū)、渝北區(qū)、北碚區(qū)部分街道，導(dǎo)致規(guī)劃割裂。而行政區(qū)則是法定行政區(qū)劃，具備完整治理權(quán)，可統(tǒng)籌土地出讓、城市規(guī)劃、公共服務(wù)等資源。
在宋向清看來，兩江新區(qū)調(diào)整后將出現(xiàn)一定結(jié)構(gòu)性變化，在治理體系方面，將從“1+3”較松散協(xié)作模式（兩江新區(qū)管委會+3個行政區(qū)）轉(zhuǎn)為統(tǒng)一行政區(qū)，徹底解決多頭管理問題。另一方面，新設(shè)立的兩江新區(qū)還存在政策疊加的效應(yīng)。作為行政區(qū)，兩江新區(qū)可同時享受國家級新區(qū)（自貿(mào)區(qū)政策）和行政區(qū)的雙重優(yōu)勢，整合稅收、土地政策，吸引更多金融機(jī)構(gòu)落戶。
據(jù)了解，新的兩江新區(qū)GDP達(dá)5200億元，人口352萬，面積1360平方公里。
“調(diào)整后，兩江新區(qū)將成為中西部第一經(jīng)濟(jì)強(qiáng)區(qū)，可集中調(diào)配土地、資金等要素，支撐產(chǎn)業(yè)升級 。”宋向清表示。
財權(quán)自主與產(chǎn)業(yè)協(xié)同
在不少業(yè)內(nèi)人士看來，此輪兩江新區(qū)從功能區(qū)正式成為一級行政區(qū)，與促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與協(xié)同的推進(jìn)，息息相關(guān)。而其中，擁有獨(dú)立財權(quán)以及避免重復(fù)建設(shè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)協(xié)同，是極為重要的一步。
《重慶日報》近日則發(fā)文稱“經(jīng)過十多年發(fā)展，原本的空間范圍內(nèi)條塊分割、職責(zé)邊界不清的粗放管理方式，帶來了空間上的碎片零散，管理重疊與管理真空并存的情況不時出現(xiàn)，理順開發(fā)區(qū)與行政區(qū)管理體制機(jī)制愈發(fā)迫切重要”。
“功能區(qū)的管理權(quán)限通常由管委會行使經(jīng)濟(jì)審批權(quán)，但缺乏完整的社會管理職能（如教育、醫(yī)療、公安等），需依賴周邊行政區(qū)協(xié)同。在財政機(jī)制方面，稅收分成靈活，但財政獨(dú)立性受限。行政區(qū)則享有財政自主權(quán)：稅收按中央—省—市—區(qū)固定比例分成（如增值稅中央與地方各50%），財政預(yù)算可自主支配?！彼蜗蚯甯嬖V中國新聞周刊。
他認(rèn)為，行政區(qū)可以破解產(chǎn)業(yè)協(xié)同瓶頸，消除同質(zhì)化競爭，提升要素配置效率。
賽迪顧問縣域經(jīng)濟(jì)研究中心首席分析師楊文學(xué)則認(rèn)為，賦予重慶兩江新區(qū)行政區(qū)職能，有利于打破行政區(qū)劃壁壘、聚合產(chǎn)業(yè)資源、統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同升級，這樣才能聚合科創(chuàng)資源。整合后的兩江新區(qū)，將使兩江新區(qū)重慶經(jīng)濟(jì)“壓艙石”的作用進(jìn)一步鞏固提升。
最近幾年，兩江新區(qū)正值工業(yè)投資快速增長時期。據(jù)官方數(shù)據(jù)，僅今年上半年，兩江新區(qū)技改投資達(dá)到44.3億元，占工業(yè)投資比重達(dá)到31.8％，高于全市40.4個百分點(diǎn)。
比如今年6月，由寧德時代和賽力斯共同打造的CTP（Cell To Pack，是一種將電芯直接組裝成電池包的技術(shù)）電池生產(chǎn)線正式投產(chǎn)。這是寧德時代在重慶本地化生產(chǎn)的開端，是其先進(jìn)的智能化、數(shù)字化生產(chǎn)線。而此前的4月，全球最大一體化壓鑄鎂合金后車體也在該工廠正式發(fā)布。據(jù)悉，該成果有48項(xiàng)技術(shù)攻關(guān)，并有12項(xiàng)為行業(yè)“從0到1”的關(guān)鍵技術(shù)突破。
在不少業(yè)內(nèi)人士看來，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵期，當(dāng)?shù)匚瞬诺娜蝿?wù)越來越突出，需要為人才和企業(yè)提供更好的公共服務(wù)。
金田林認(rèn)為，此次調(diào)整，實(shí)質(zhì)上是拆除了體制機(jī)制上的“籬笆墻”。這意味著產(chǎn)業(yè)布局、城市建設(shè)和公共服務(wù)可以統(tǒng)一規(guī)劃，避免碎片化；同時“管理一個口”可讓企業(yè)辦事、項(xiàng)目落地將更加順暢；“服務(wù)一站式”則讓員工落戶、子女教育等，得到更系統(tǒng)的保障。
可復(fù)制嗎？
既然重慶兩江新區(qū)能從功能區(qū)轉(zhuǎn)設(shè)為行政區(qū)，不少大中城市都存在部分功能區(qū)，比如長沙的湘江新區(qū)、南京的江北新區(qū)、成都的天府新區(qū)等，重慶之后，這些功能區(qū)是否迎來了轉(zhuǎn)設(shè)行政區(qū)的機(jī)遇？
楊文學(xué)分析，除上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)外，蘇州高新區(qū)（虎丘區(qū)）、無錫高新區(qū)（新吳區(qū)）、烏魯木齊高新區(qū)（新市區(qū)）等均實(shí)現(xiàn)了特殊功能區(qū)與行政區(qū)的統(tǒng)一，但整體占特殊功能區(qū)的數(shù)量比重不高，不具有普遍性。
而在不少業(yè)內(nèi)人士看來，如果功能區(qū)轉(zhuǎn)設(shè)行政區(qū)，需要滿足一定條件。
宋向清認(rèn)為，一般而言，轉(zhuǎn)設(shè)可能滿足幾大核心條件。首先是經(jīng)濟(jì)規(guī)模要達(dá)標(biāo)，參考浦東、濱海、兩江的經(jīng)驗(yàn)，GDP可能需突破5000億元。其次可能需要管理效率倒逼，存在嚴(yán)重的條塊分割問題。比如武漢長江新區(qū)因跨黃陂、新洲兩區(qū)，土地審批流程冗長，亟待整合。最后，行政區(qū)劃調(diào)整，需要非常強(qiáng)的支撐力度，因其需經(jīng)國務(wù)院批復(fù)，所在省市要有強(qiáng)烈的改革意愿。
而在金田林看來，其他城市的功能區(qū)若要升級，關(guān)鍵條件不僅包括經(jīng)濟(jì)總量、人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)復(fù)雜度達(dá)到相當(dāng)水平，且原有的“區(qū)套區(qū)”模式帶來的管理矛盾、發(fā)展壁壘已經(jīng)非常突出，還必須具備戰(zhàn)略需求，其升級必須符合國家區(qū)域發(fā)展的大戰(zhàn)略，能夠服務(wù)于城市群、都市圈建設(shè)等更高層級的目標(biāo)。兩江新區(qū)的調(diào)整并非孤例，此前浦東新區(qū)、濱海新區(qū)已有先例。
他說：“在條件成熟時，功能區(qū)向行政區(qū)轉(zhuǎn)型是優(yōu)化治理體系、提升發(fā)展質(zhì)量的有效路徑，未來可能成為部分發(fā)達(dá)地區(qū)功能區(qū)的改革方向。”
“兩江新區(qū)一方面可視為特殊案例，一方面又具有可復(fù)制性。就特殊性而言，重慶作為直轄市，行政區(qū)劃調(diào)整程序相對簡化。就可復(fù)制性而言，其‘問題導(dǎo)向’改革路徑，如解決空間碎片化、產(chǎn)業(yè)協(xié)同低效等，對其他城市具有參考價值。對于東部成熟新區(qū)，如青島西海岸新區(qū)（2024年GDP超5261億元）可能優(yōu)先轉(zhuǎn)設(shè)，以應(yīng)對長三角、京津冀的競爭?！彼蜗蚯灞硎尽?/p>
記者：趙越
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