來源：城市進化論
城市發(fā)展只為城市，城鎮(zhèn)化將失去意義
中國的謀局城鎮(zhèn)化，正在悄然換擋。中國走
過去的城鎮(zhèn)46年間，中國城鎮(zhèn)化率從17.9%迅速提高到67%，化下何方城鎮(zhèn)常住人口從1.72億人增加到9.4億人。個年在城鎮(zhèn)化取得巨大成就的十五五同時，也積累了一些矛盾和問題。謀局
比如，中國走中小城市在基礎設施、城鎮(zhèn)公共服務等方面與大城市的化下何方差距較大，企業(yè)聚集和產業(yè)聚集能力薄弱；大城市內部發(fā)展不均衡，個年城市規(guī)劃與治理的十五五短板限制人口承載能力進一步提升。
我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉向穩(wěn)定發(fā)展期，謀局城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的中國走階段——今年中央城市工作會議首次提出“現代化人民城市”建設目標，也為城鎮(zhèn)化的下半場指明航向。
面對即將到來的“十五五”，城鎮(zhèn)化如何實現高質量發(fā)展？中國城市建設還有哪些新機遇新動能？11月13日，“中國新型城鎮(zhèn)化理論·政策·實踐論壇2025”在清華大學召開，胡祖才、范恒山、李稻葵、魏后凱等多位權威學者圍繞相關話題展開探討。
如中國國土經濟學會首席專家，國家發(fā)改委原副秘書長范恒山所說，城市發(fā)展首先要自己過硬，把能量搞足，把品質提升，同時，城市的發(fā)展不僅僅為了城市，“如果僅僅為了城市，我們的城鎮(zhèn)化將失去意義，要帶動區(qū)域，特別是帶動農村”。
眼下，中國經濟發(fā)展重心逐步從供給側轉向需求側，尤其是“十五五”時期要更多立足超大規(guī)模市場優(yōu)勢，破解需求不足的問題。在這一新的歷史方位下，城鎮(zhèn)化步入下半程，成為拉動經濟增長的重要動力源。
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坐標：“擴張”到“提質”
進入“十五五”，中國也將進入基本實現社會主義現代化夯實基礎、全面發(fā)力的關鍵時期，高質量發(fā)展的主線愈發(fā)明晰——要在2035年人均國內生產總值達到中等發(fā)達國家水平，未來五年就要繼續(xù)保持5%左右的年均增長，實現質的有效提升和量的合理增長。
這需要動態(tài)把握總需求與總供給的關系。中國經濟經歷40余年的高速增長，全社會生產力、供給能力迅猛擴張，但同時需求增長相對緩慢，中國式現代化的發(fā)展重心也需要從供給側轉向需求側，系統(tǒng)破解需求不足的問題。
與中國式現代化相伴而行，新型城鎮(zhèn)化也正迎來新的歷史方位。清華大學中國經濟思想與實踐研究院院長李稻葵指出，“十五五”的核心任務之一就是提升內需，鞏固全國統(tǒng)一大市場，扭轉近年名義GDP增速下行的趨勢，推動經濟增速恢復，從而穩(wěn)定就業(yè)預期、收入預期等。
“新型城鎮(zhèn)化是提振內需的重要抓手，要通過制度設計和公共投入促使農村人口融入現代化經濟生活，進一步提升經濟總需求?！彼f。
過去幾年來，我國新型城鎮(zhèn)化取得顯著成就?！笆奈濉睍r期，我國常住人口城鎮(zhèn)化率從2020年的63.9%提高到2024年的67%，超過1.7億的農業(yè)人口落戶城鎮(zhèn)，市民化成效明顯。19個城市群常住人口占全國的比重提升至75%左右，GDP占全國的比重達到83%以上，城鎮(zhèn)化的空間結構也持續(xù)優(yōu)化。
這要求在中國式現代化發(fā)展全局中來認識城鎮(zhèn)化，城市發(fā)展理念、方式、動力以及工作重心和方法都要發(fā)生轉變。在中國社會科學院學部委員、農村發(fā)展研究所原所長魏后凱看來，“十五五”時期中國城鎮(zhèn)化要處理好速度與質量的關系，未來五年城鎮(zhèn)化速度將保持在0.7個百分點左右，“加快推進農業(yè)轉移人口的市民化是提高城鎮(zhèn)化質量的關鍵和首要任務”。
“十五五”規(guī)劃建議提到，要科學有序推進農業(yè)轉移人口市民化，推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度。
這也被認為是實現基本公共服務均等化，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質量的重要路徑。
“城鎮(zhèn)化是現代化的必由之路，是經濟增長的重要引擎和動力的重要來源?！痹趪鴦赵簠⑹拢瑖野l(fā)展改革委原黨組成員、副主任胡祖才看來，“兩個轉向”是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展新的坐標方位，即城鎮(zhèn)化從快速增長期轉向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展從大規(guī)模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。
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結構：破解“兩極化”問題
“城市群、都市圈建設的目的是將超大特大城市輻射帶動作用與一般城市結合起來，實現核心引擎和分布式能量的一體聯動。”在范恒山看來，通過城市群、都市圈不僅能增強經濟社會發(fā)展的驅動力，而且能夠減少掣肘、暢通循環(huán)，強化互補、拓展空間。
這也是城市群、都市圈作為新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，支撐全國經濟增長、促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展、參與國際競爭合作的重要平臺。城市群都市圈的本質是協(xié)同聯動，但是范恒山注意到，部分城市群、都市圈城市間的經濟社會互動不深入、協(xié)同發(fā)展條件不扎實、低水平同質化仍然嚴重，中心城市對一般城市和鄉(xiāng)村的虹吸效應大于輻射效應。
根據魏后凱的研究，2010至2023年，我國超大特大城市從8個增加到23個，而小城市從489個減少到469個。從人口規(guī)?？矗筇卮蟪鞘谐菂^(qū)人口占比從22.3%上升至40.2%，小城市城區(qū)人口占比則從28.33%下降至18.59%。
體現在空間格局上，超大特大城市空間擴張，建成區(qū)面積增長1.92倍，占比從16.8%上升至30.7%。小城市空間相對收縮，建成區(qū)面積增長19.3%，占比下降8.2個百分點。
這背后是城鎮(zhèn)化發(fā)展動能與承載空間的“錯配”。超大特大城市產業(yè)支撐力和人口吸納能力強，但面臨資源環(huán)境承載能力約束和設施承載能力壓力，而很多中小城市擁有資源環(huán)境承載能力，但是產業(yè)支撐不足。
“十五五”規(guī)劃建議提到，要加快城市群一體化和都市圈同城化，優(yōu)化城市規(guī)模結構，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展、集約緊湊布局。
在范恒山看來，城市群、都市圈不是越大越好，首位度越高越好，關鍵是要同城化、一體化。要以協(xié)同聯通為指引，提升城市群都市圈的品質，做好“聯”和“分”，進而實現“同”和“異”兩篇文章。
所謂“聯”就是實現新老基礎設施和基本公共服務聯通，達到同質同標。這不僅是道路聯通，也要借助以數字化為代表的新型基礎設施，實現市場聯通和體制對接，建立統(tǒng)一大市場的物理基礎。
中小城市是要接受輻射，享受基本公共服務，“公共服務的‘聯’，不僅是同城化、一體化的標志，也是中小城市參與同城化的動力所在，也是人民群眾享受城市群都市圈福利的關鍵所在?！?/p>
“分”就是要分工，尤其是產業(yè)的合理分工。城市間最大的傷害來自于同質競爭，而同質競爭主要表現在產業(yè)發(fā)展上。在范恒山看來，要做好以下三點——
一是體現特色，通過特色形成錯位發(fā)展；二是有機銜接，協(xié)作共建產業(yè)鏈、供應鏈；三是合作共建，通過合作聯動，共建共享戰(zhàn)略性新興產業(yè)、未來產業(yè)。
“如果不協(xié)同，很容易造成各自為政，而各個地方的資源，包括科技實力是有限的。尤其是對戰(zhàn)略性新興產業(yè)、未來產業(yè)一定要通過合作聯動來共建共享?！狈逗闵秸f。
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融合：城市發(fā)展不僅為城市
黨的二十屆四中全會對“十五五”時期加快農業(yè)農村現代化、扎實推進鄉(xiāng)村全面振興作出戰(zhàn)略部署，提出要“促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展”。
在胡祖才看來，我國已經進入城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段，要統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村全面振興、暢通城鄉(xiāng)循環(huán)，加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
這就要加快打通城鄉(xiāng)融合的堵點，促進要素雙向流動，構建共同繁榮的新型城鄉(xiāng)關系，這其中，縣域承擔著重要載體的角色。
據魏后凱研究，近年來農村勞動力就地就近轉移在加快，出現“三個下降”，即外出農民工占農民工總量的比重、外出農民工跨省比重、跨省農民工占農民工總量比重都在下降。
這也反映出農村勞動力、農業(yè)轉移人口的市民化都出現“就近就地”的趨勢，縣城成為吸納農村勞動力轉移的重要載體。
李稻葵指出，新型城鎮(zhèn)化實施的重點在于調動地方政府、縣級政府的動力，將國家規(guī)劃目標分解為具體、可量化、可考核的KPI，把人口市民化等任務納入干部考核體系，激發(fā)縣級政府的積極性和責任感。也要提升政府能力，正視當前地方、縣級政府面臨的“債務高懸”問題，避免在沉重的還本付息壓力之下，政府對城鎮(zhèn)化、戶籍改革和公共服務的動作出現變形。
在他看來，應合理利用國債這一現代化公共金融服務工具，在合理評估中央政府金融資產和國家信用空間的基礎上，通過增發(fā)國債置換部分地方政府債務，緩解地方財政壓力，并在此基礎上專門增發(fā)“新型城鎮(zhèn)化特別國債“，采取資金直達縣級政府的方式，重點支持縣城基礎設施完善、基本公共服務供給和常住人口市民化等。
與此同時，也要看到，農村人口老齡化和村莊空心化也進一步加劇——
根據2024年中國鄉(xiāng)村振興綜合調查，全國14個省份的472個樣本村中，人口凈流出的空心村占91%，呈現出“十村九空”的特征。在空心村中，人口空心化率超過43.4%的深度空心村占比近五成，達48.8%。
這也造成農村資源閑置和低效利用。在魏后凱看來，要按常住人口優(yōu)化農村基礎設施和公共服務配置，加強農村低效閑置資源的開發(fā)利用，并采取市場化方式解決進城落戶農民“三權“退出問題。
在清華大學中國新型城鎮(zhèn)化研究院院長尹稚看來，未來的城鎮(zhèn)化進程中，城鄉(xiāng)融合以城市為發(fā)展核心、發(fā)展動力，需要重新考慮農村的發(fā)展前景。在城鄉(xiāng)雙向循環(huán)的背景下，實現進一步的空間優(yōu)化，仍然是新型城鎮(zhèn)化下半場的重要任務之一。
“要以一體融合為指向來促進城鄉(xiāng)共同繁榮?！狈逗闵秸J為，城市的發(fā)展不僅僅是為了城市本身，否則城鎮(zhèn)化的推進就沒有意義。它要帶動全國，首先就要帶動周邊地區(qū)和農村地區(qū)發(fā)展起來。
“農村是我們國家現代化建設的薄弱環(huán)節(jié)，現代化的主要矛盾在農村，而解決這一矛盾的主要力量在城市。城市在推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中非常重要，要通過改革解決農村資源向城市、城市要素向農村的雙向流動。”他說。
文字 | 淡忠奎
